作为一种行之有效的开创性扶贫手段，小额信贷已经被世界上越来越多的国家和地区所关注和采用。实践证明，农村小额信贷在解决人数众多、缺乏金融服务的农民贷款难问题上发挥了无可替代的作用。但是，随着农村经济的发展，农村小额信贷受制度、风险、环境等多种因素的制约，其可持续性和有效性遇到了很大的挑战。2007年8月中国银监会出台了《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》，提出了调整完善农村小额贷款的相关政策措施。为了更好地贯彻落实银监会工作要求，大力推动金融服务在支持农业增产、农民增收和农村经济发展等方面的积极作用，笔者对北京郊区小额信贷的实际状况进行了调研，以期进一步提高农村小额信贷的有效性，使京郊农户小额融资走上可持续发展的道路。
　　京郊小额信贷的发展现状
　　近年来，北京郊区农村信贷以及小额贷款业务发展势头良好。截至2007年三季度末，全市涉农贷款余额为596.89亿元，比上年同期增长7.34%。其中农户贷款余额为32.3亿元，同比增长39.98%，占涉农贷款余额的5.41%。
　　从信贷资金供应机构看，目前北京地区开展农业贷款业务的主要有北京农村商业银行、农业银行北京分行、农发行北京分行和邮政储蓄银行北京分行等几家金融机构。其中，北京农商行2007年三季度末涉农贷款余额421.89亿元，同比增长11.77%，占70%以上；其他三家金融机构各自涉农贷款余额约为175亿元，仅占29.3%。就开展农户小额贷款业务而言，农商行提供小额贷款余额32.14亿元，同比增长39.19%，占全市小额农户贷款的99.5%。
　　目前，京郊农村小额信贷贷款形式包括以下五种模式：
　　农户小额信用贷款。是指以农户的信用等级为依据，在核定的额度和期限内，向农户发放的不需要抵押、担保的贷款,一般采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的办法。这种小额贷款形式相对简单实用，易于操作，贷款受益面大，扶持效果明显，较好地解决了部分农户担保难、贷款难的问题，满足了部分边远山区乡镇农民在生产经营上的资金需求。但这种贷款只对信用农户发放，而目前信用乡、信用村、信用户即“三信”工程评选工作进展缓慢，评出的信用农户为23694户，仅占全市农户总数的2％；另一方面，由于农业主要靠天吃饭风险较高、个别农户逃废债等因素，信用贷款呆坏账风险比较大，金融机构发放此项贷款的积极性一直不高，截至2007年三季度仅达到5185户、1.16亿元。
　　农户联保贷款。是指辖区内没有直系亲属关系的5－10个农户自愿组成联保小组，贷款人对联保小组成员发放的、并由联保小组成员互相承担连带责任的贷款，一般实行“个人申请、多户联保、周转使用、责任连带”的管理办法。这种贷款是建立在联保小组共同信用的基础上，无需农户提供抵押质押，对增强农户信用观念、解决农户“贷款难”起到了促进作用。但从实际情况看，也还存在不容忽视的问题，影响了其发放和推广：一是组建联保小组比较困难，农户普遍存在联强不联弱的心理，没有一定的共同经济利益关系或从事不同产业的农户很难组建联保小组，同时非亲非故的农户绝大多数也是不愿互相担保的。二是联保户贷款用途雷同，面临着共同的经营风险，导致信贷风险集中。三是对成员违约责任缺乏有效制约，一旦其中一户还贷出现困难，其他各户为避免自身损失，便会采取“你不还我也不还”的态度，又没有可变现的有效抵押资产，最终造成全部贷款难以收回。截至2007年三季度，贷款仅达9062户、2.79亿元。
　　抵押、质押贷款。是指农户以其名下产权清晰的房产提供抵押担保或存单、国库券等权证质押担保的小额贷款。据问卷调查，郊区农户银行存款余额在2万元以上的仅占17%，有存款但余额不足1万元的占43.1%，没有存款的占18.3%，而农村住宅作为农户最重要的财产，由于没有产权证，不能作为有效贷款抵押，使得农户的抵押担保渠道受到严重制约。截至2007年三季度，通过这种方式获得贷款的有5万多户、15.15亿元。
　　小额资金互助组织借贷。2007年年初，北京市相关部门开始试点在农村专业合作经济组织内部，按照自愿、自主、互利原则建立资金互助组织，以调节社员间的资金余缺，缓解农村生产资金紧张矛盾。目前，已在通州果村、密云黄坨子村等地开展试点工作。从运行情况看，这种资金互助模式部分缓解了农户流动资金紧张的局面。但由于资金互助组织是农户自己出资供其他需要的农户周转使用，不能对外吸收存款，资金整体规模比较小，只能满足社员短期流动资金需求，而对农户扩大再生产的固定资产投资资金需求无能为力。以通州果村为例，共有163户加入资金互助组织，资金总额为13.7万元，农户可借金额一般为2000元左右，而农户用于发展生产所盖的蔬菜大棚一个投资额度为25000元，资金缺口比较大。
　　京郊农村小额贷款发展的主要制约因素
　　信用环境相对较差诱发较高的信用风险。在调查中，当问及违反贷款合同的后果时，31.23%的农户认为会多付贷款利息，30.9%的农户认为会被银行告上法庭吃官司，20.5%的农户认为会影响与银行的关系，15.4%的农户认为会受到别人谴责，2%的农户认为没有什么不良后果，将近四成的农户信用意识比较薄弱。同时，“三信工程”覆盖面还较小，目前信用户、信用村、信用乡（镇）占比分别为1.9%、5.1%和9.6%，而且各区县信用评定工作较不平衡，很多农户对信用等级的评定过程和结果的运用并不了解，金融知识亟待普及。
　　从实践看，虽然在发放贷款之前，农户经过了信用评级，但是贷前、贷后的信息不对称还是蕴含着客户发生逆向选择和道德风险的可能性。例如，农户小额贷款贷前的信用调查，很大程度上是根据村领导、潜在客户周边群众的推荐和介绍；信用评估业更多是建立在感性而非理性的数量分析之上；申请贷款的客户在申请时隐瞒一些对自己不利的信息；村镇领导和客户周边群众的评价也会出于他们对自己政绩或者乡情纽带的考虑而不具有完全揭示贷款风险的价值。同时，信贷人员工作量巨大，且农户较为分散、乡村信息交流不畅、贷款额度小笔数多，使得贷后的管理困难重重。这些都成为诱发信用风险的因素。
　　担保补偿机制不健全。一是目前昌平、怀柔和顺义等七个区县政府虽然财政出资成立了区域性担保公司，为涉农企业提供担保，但是，这些担保公司都普遍存在着注册资金少、资本金缺乏稳定补偿机制、担保能力不足、存入的保证金少、放款比例偏高等问题，担保能力远远不能满足“三农”发展的需求。二是农业保险业务发展缓慢，险种少，业务量小，覆盖率低，由于高风险、高理赔率、保险责任难确定等原因，农业保险常常入不敷出，业务逐年萎缩；农业保险政策性业务和商业性业务没有分开，政策性业务缺乏政府扶持和有关税款优惠补贴，保险公司缺乏拓展农村保险市场的积极性，农村保险市场发展缓慢。三是财政支农资金没有和担保补偿机制相结合，起不到应有的扶持和补偿作用。主要原因在于财政支农资金多头条条管理，缺乏总体统筹规划用于建立或健全支农担保补偿基本机制，因此很难发挥整体综合效益，而且在下拨过程中可能被截留和挪用，无法足额到位；其次是缺乏部门牵头统筹，未能规划如何将财政支农资金、商业信贷资金和保险补偿机制有效结合起来，形成支农合力和长效机制。此外，北京市高科技农业领域目前还没有建立风险投资基金，创业的风险很大，使商业银行轻易不敢涉足高科技农业领域。
　　农业的高自然风险性使得金融机构缺乏信贷积极性。目前京郊农户贷款的主要用途仍以种养殖业为主，约占全部农户贷款的51.9%。农业经济本身具有分散、缺乏产业规模效应且生产效率低的属性，加之生产周期长，对自然灾害的风险抵御能力弱，农产品不仅利润较低，而且还面临很大的市场风险，所以该产业不具有充足的盈利水平和偿还能力，不能有效地吸纳商业资金投入到这些放贷成本高、风险大的普通农户和农村小企业。例如，在北京农商行的历史上，就多次发生过诸如由于生猪蓝耳疫情、冰雹灾害天气致使种养业受损而导致信贷资金损失的例子。种养业的天然弱质性大大削弱了借款人的信用基础，使得金融机构对发放小额信贷资金的积极性不高。这样不仅造成农村金融支农的不充分，而且必然导致金融部门慎贷、惧贷并将吸存的农村资金通过多种途径流向城市、流向风险小收益高的行业。
　　小额信贷利率水平较低。与国际上普遍通过适当提高利率以补偿农村小额贷款高风险、高成本的做法不同，我国农村小额贷款的利率水平比较低。以北京农商行为例，农户贷款利率采用基准利率的占27.62%，上浮5%的占19.4%，上浮10%的占37.8%，上浮15%的占7.28%，上浮超过15%的占7.9%，农户贷款的平均利率水平低于其他贷款的利率水平。根据测算，目前该行的筹资成本大概为每百元3.78元，利息收益为每百元7.21元，表面上看存在有几个百分点的利差收益，但是在小额贷款发放中却包含着以下几个不确定的成本：费用成本、风险成本、机会成本，这样贷款利率不能充分体现其风险溢价，会造成发放小额贷款的金融机构难以达成自身财务的自立，难以持续地实现其市场定位、市场目标，严重影响放款积极性。而且，农户小额贷款较高的贷款管理成本也严重削弱了放贷积极性。
　　农户小额信贷自身设计上存在问题。一是贷款办理周期过长、程序较复杂。调查显示，农户对快捷的贷款办理有着强烈的需求，近九成的农户希望在一周内办完一笔贷款。但是，金融机构出于风险控制的考虑，贷款程序趋于严格，影响了贷款发放速度，致使农户的信贷需求不能及时得到满足。二是贷款使用期限较短。从实际调查中发现，农户贷款多为短期贷款。但是许多农户从事的生产项目需要更长的生产周期，贷款期限与农业项目生产周期的资金需求存在不符的情况。三是信贷产品简单。当前农户贷款的需求较之以前更趋多样化，除种养殖业外，民俗旅游业、观光农业及农户消费贷款需求呈现逐渐上升趋势，但金融机构现有贷款产品仍以传统品种为主，农户贷款产品的创新力度不够。
　　促进农户小额贷款发展的措施建议
　　完善相关制度环境，形成支持农村小额信贷发展的外部健康环境。一是建设、改善农村的信用环境。首先，应该取得政府部门的协助，对于恶意逃避债务的农户施以惩罚性的约束措施，并发挥社会约束、道德约束力量促进还贷。其次，要加快建立起覆盖所有农户和农村企业的信用信息体系，加快推动“三信工程”建设。可以按照属地原则、一户一档原则为每个农户建立起经济档案，其中记录该农户的基本家庭状况、经济状况、从事产业活动、信用状况等。最后，增强农户的金融意识和信用观念，积极教育并引导农户建立诚信为本的信用理念，加强对农户金融知识的普及工作。二是逐步推动利率市场化，建立差别利率定价机制。小额信贷的可持续性是指在没有政府和国际组织提供补贴和优惠的条件下，小额信贷机构能否独立生存和发展，即是要求小额信贷机构所获得的利息收入和其他收入能够支付贷款的全部资金成本和非资金成本。如果实行差别利率定价机制就可以赋予商业银行更多的决策权，使得他们在发放小额贷款时综合考虑贷款人的经济状况、信用程度、还款能力，并结合金融机构自身承受风险的大小、管理成本的多少、预期的资本回报率、市场利率等因素来自主确定贷款的利率水平。
　　 提高农户小额信贷投放量。为了解决农村地区资金只存不贷、乡村回流城市的现象，建议对各商业金融机构规定一定比例的贷款投放总量用于农村地区小额信贷，主管部门同时积极运用再贷款、财政资金等政策增加农村信贷投入，如完善支农信贷补偿机制，建立财政支农风险基金，向政策性金融业务提供贴息、免息支持，对于无法保证利息收入的项目则有实行财政贴息的办法，建立贴息补偿机制，可以大力推行“奖补资金”方式，直接贴息到户，弥补贷款损失并增强贫困户致富能力。
　　政府主导建立担保公司。以财政资金为主导，吸收社会资金，成立或完善小额信贷担保公司。如果借款人不能按期偿还贷款本息，就由担保公司按照约定的条件代为偿付，同时获得对贷款的追索权。这样，就能够有效降低金融机构的贷款风险，以市场的力量引导商业金融机构进入农村小额贷款领域。担保公司在为小额信贷提供担保的同时，可以依据贷款额度的大小、期限的长短收取担保费，在发放贷款的同时还可以搜集并建立借款人的信用档案，对资信情况进行评估并对评估的结果进行社会共享和有限公布。这样不仅可以弥补金融机构信用调查力量不足、调查难度大的缺陷，还可以作为对借款人可能发生的信用风险的一种约束，进一步降低了金融机构的操作成本和贷款中蕴含的风险。
　　积极探索，因地制宜推动多种小额信贷形式。一是对于房山、门头沟等主要以发展粮油、果蔬等特色农产品生产、生态旅游等产业的远郊区县，由于产业化程度低，目前基本上仍以农户的分散化经营为主，资金需求量金额不大，在继续推动“三信”工程建设、完善担保补偿机制、开发合格抵押品、继续发放农户小额信用贷款和农户联保以及抵质押贷款的同时，因地制宜，组织试点小额资金互助组织，调节组员之间资金周转，补充正规金融机构之不足。二是对于近郊大宗农产品生产和深加工、精加工等农业产业化程度较高的区县，将支农的重点主要放在农业龙头企业、乡镇企业和高新技术企业，这些企业资金需求一般比较大，在完善担保保险补偿机制的同时，应充分发挥财政支农资金和商业信贷资金的合力，积极推广“四位一体”贷款模式，实现农业产业升级，带动当地农民实现共同富裕。
　　创新产品，完善金融服务。一是适应农村经济多元化、多层次发展和农民生产、经营、生活等多元化资金需求的情况，积极进行业务创新，提供多元化金融服务。对于那些生产周期长、投资大、回报慢的贷款项目，应该合理放开期限，开办中、长期贷款。二是贷款方式要满足农户的实际需求。加快完善服务方式，在法律要素齐全的前提下，尽量简化贷款程序，使农户可周转使用、随贷随用；根据各地区情况，重新合理核定基层行贷款审批权限，以加快审批速度，缩短农户办贷时间；对提供担保手续确有困难而又急需资金的农户，可规定给予一定额度的信用贷款；对优质客户开辟快速通道以及在农村地区推广流动服务、一站式服务等。在担保方面，还可以简化担保手续，扩大抵、质押品的范围，扩大农民联保贷款范围。

　　　　　　　　　　作者单位 银监会北京监管局