问题的提出
　　2003年6月始农村信用社的新一轮改革在浙江等8个省（市）试点基础之上推进，至 2007年8月10日，全国最后一家省级联社—海南省农信社挂牌成立。它的诞生，标志着农信社新的管理体制框架已经全面建立、2003年开始的农信社改革试点第一阶段工作任务基本完成。
　　总体来看，改革的成效初步显现。截至2007年6月末，全国农村合作金融机构各项贷款余额30841亿元，比改革前2002年末增长121%；各项存款余额43394亿元，比改革前增长118％。所有者权益2310亿元，比改革前增加2572亿元。2004年全国农村合作金融机构实现了近十年来首次全面盈余，2007年上半年又实现利润219亿元。全国农村合作金融机构四级分类口径的不良贷款2972亿元，不良率9.6％，分别比改革前降低了2175亿元和27.33个百分点。农信社口径的资本充足率12.24％，比改革前提高了20.69个百分点；历年亏损挂账586亿元，比改革前减少了722亿元，降幅55.6％；农业贷款余额13982亿元，比2002年末增加8403亿元，增长151％，增幅明显高于同期各项贷款增速，农业贷款占各项贷款的比例由2002年末的40%％提高到目前的45％，支农主力军的作用不断得到强化。
　　此轮农信社改革方案能否最终顺利实现，从长远来看，更多有赖于在阶段性成果的基础之上，进一步建立健全农信社的监督管理体系，从而解决建立农信社稳定健康发展的长效机制问题。因此，笔者从这一视角出发，提出农信社公司治理的一个框架性设计。
利益相关者理论述要
　　20世纪60年代以来，企业理论公司治理的研究领域中逐步分化出两大理论：“股东至上理论”和“利益相关者理论(Stakeholder Theory)”。前者是建立在资本雇佣劳动的逻辑之上，股东作为企业的资本所有者，拥有企业的剩余控制权，理所应当是企业的所有者，因此公司治理应该以股东利益最大化为目标。而后者认为企业作为一种契约性组织，是关于两种或两种以上的要素所有权通过长期的交易合作来利用各自的资源获得更大收益的一种约定，是由各个利益相关者所构成的“契约联结体”，其所有权不同于财产的所有权，不能简单地用物权的方式来定义企业所有权的归属。企业公司治理的主体就不仅是股东，而且包括股东在内的全部相关利益者，公司治理的目标也不应该仅仅是股东利益最大化，而是相关利益者利益最大化。
　　在现实的经济生活中，经理分享制、员工持股制已在许多企业中推行。利益相关者利益最大化取代股东利益最大化，已是社会经济发展的必然选择。特别是随着SA8000（企业社会责任标准）在全球范围的逐步推广，越来越多的企业利益相关者的利益受到重视，这就要求企业在追求盈利的同时，必须考虑社会的整体利益和长远发展，并自觉承担相应的社会责任。
利益相关者在农村信用社治理中的角色
　　此轮农信社改革一个重要特点就是明确提出以“明晰产权关系、强化约束机制”为改革重点，通过规范老股金和增资扩股，实现农信社的资本全部是民有资本，其核心是法人治理结构要体现“民有资本民营化”的要求。改革后，农信社根据自身实际情况，在各省级政府的管理下自主选择农村商业银行、农村合作银行、统一法人、两级法人四种产权组织形式中的一种，按照2003年国务院发布的《深化农村信用社改革试点方案》的要求，将农信社发展成为由农民群众自愿入股组成，主要为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，成为服务“三农”和新农村建设的主力军。
　　因此，农信社这种自身的性质和特点就决定了其公司治理有别于一般的企业。其经营存贷款业务的特殊性质、服务“三农”特殊使命及农村金融机构的特殊地位决定了其治理结构必须体现各个方面的利益。农信社利益相关者比较广泛，包括股东、员工、存款人、客户、竞争者和政府，他们在农信社治理中均扮演各自角色，从而形成利益相关者治理结构。
　　股东。股东通过“用手投票”和“用脚投票”来实施公司治理。农信社的资本全部是民有资本，股权关系特殊、复杂。通过规范老股金和增资扩股，此轮改革后，农信社的资本全部是由社区群众自愿入股形成的民有资本，其股东行为不再单纯表现为社员行为，这在一定程度上强化了股东追求资本回报的利益目标。由于受一些入股条件的限制，农信社股权结构小而分散，缺乏有效的“大股东治理”，股东人数容易超越合作制式的最佳规模，极易导致“内部人控制”现象，使“三会”（股东代表大会、理事会、监事会）往往难以有效运作。此外，改革过程中，股权设置分为资格股和投资股，由于资格股和投资股的性质存在本质差异，资格股可以借助退股方式规避农信社的经营风险，而投资股却缺乏这种机制来规避风险，从而导致了农信社资格股股东和投资股东的利益目标冲突。因此，农信社股东治理结构只是“形似”而难以发挥应有的作用。
　　员工。农信社经营业绩和发展前景直接影响员工的切身利益，而员工的行为也影响农信社经营管理目标的实现。一方面，要通过薪酬、晋升、员工持股和授予称号等措施来激励和引导员工为实现经营管理目标而努力工作；另一方面，要通过考核、惩罚和内部控制等措施来约束、控制员工的违规违法行为。员工也有对农信社重大事项尤其是涉及自身重大利益事项的知情权和决策参与权。对于管理人员尤其是高级管理层，一方面要对其积极作为进行相应的激励，另一方面要避免其“内部人控制”，防止损害其他利益相关者的利益。
　　存款人。农信社是经营货币资金的特殊金融机构，农信社开展业务活动、提供金融服务的方式上看，与商业银行几乎没有区别。农信社以少量自有资本吸收大量存款并发放贷款，取得经营利润，存款人通过选择是否在农信社储蓄而对农信社经营管理产生影响。农信社具有现代商业银行所具有的共性问题，比如存贷期限与结构错配而导致的流动性风险、信息不对称而产生的特殊委托代理关系以及关停、破产倒闭而导致的负外部性等等。农信社稳健经营与否以及风险高低直接影响存款人的利益。目前，我国农信社普遍高负债运营，大部分农信社在所在地域具有很高的垄断性，甚至是唯一的金融机构，因此，农信社治理更需要保护和体现存款人利益。
　　客户。当前历史时期，按照国务院提出的深化农信社的改革定位，农信社要作为“服务三农”和新农村建设的金融主力军，肩负着服务农业、农村、农民和支持社会主义新农村建设的重要使命。从这种意义上说，其担负着部分公共职能，较之商业性金融机构具有更高和更宽泛的社会角色。农户、农村个体工商户、农村中小企业等作为农信社的客户，也是农信社的利益相关者，他们通过选择是否在农信社贷款和开办其他业务而对农信社经营管理产生影响。虽然农信社并非是服务三农和新农村建设的唯一货币要素供给者，但就目前农村金融体系的现状看，客户对农信社治理所产生的影响目前还非常有限。
　　竞争者。一般认为，农信社的竞争者包括农业银行、邮政储蓄银行和农业发展银行。如前所述，在很多地方，农信社在农村金融服务市场上具有垄断地位，甚至是唯一有规模的金融机构。因此，农信社几乎没有竞争者。这样由竞争者的竞争威胁和相应的市场纪律所形成的市场约束对农信社治理所产生的影响非常有限。实际上，农信社的垄断地位是在其行政划定的所在地域内形成的，“强而不大”，“弱而不倒”。一旦打破经营的地域界限，这种垄断地位就消失了，农信社之间就形成了竞争关系，通过农信社之间的并购、接管以及市场退出，有助于通过市场约束来强化内部自律，从而对农信社治理产生良好效应。
　　政府。省级政府承担着对农村信用社的特殊管理职责。改革后，按照国务院要求，省级政府和省级联社要依法管理农信社，这样就产生中央政府与省级政府，省级政府与省级联社、省级联社与县（市）联社的委托代理关系。另一方面，国家赋予银监会对农信社行使法定监管责任；人民银行通过制定专项票据发行和兑付条件对农信社规范经营管理行为起到了重要作用，成为农信社事实上的监管者。目前，政府和监管部门对农信社治理所发挥的作用很大，在较长时期内，政府和监管部门将发挥更大的作用。
    总之，当我们在考虑农信社治理时，应当充分地注意到农信社治理的特殊性，农信社的公司治理应该是具有多元价值取向，农信社的公司治理不仅仅是个金融问题或者企业管理问题，更是一个社会问题，应更多地关注利益相关者的利益，通过设计和完善治理机制，让股东、存款人、债权人、客户等农信社重要的利益相关者在治理中发挥更大的作用。
农村信用社治理：一个新的框架
　　通过以上分析可以看出，新一轮深化农信社改革目标的最终实现，需要发挥包括地方政府、股东、存款人、客户、员工和竞争者在内的农信社利益相关者在农信社治理中的作用，构建相应的治理结构和机制，进而才能建立农信社稳定健康发展的长效机制。农信社的治理相应地分为内部利益相关者治理和外部利益相关者治理。前者指包括农信社股东、员工尤其是农信社管理层通过股东大会、理事会和员工代表等形式实施对农信社的治理；后者指存款人、客户、竞争者和政府、监管部门分别通过市场选择和并购接管所产生的市场约束以及任命和撤换高级管理人员、参与监事会、设置扶持的前提条件、合规性监管等方式实施对农信社的治理。内部治理体现了农信社股东和员工的利益需求，遵循市场化原则，寻求农信社的可持续经营；外部治理既体现了服务“三农”和助推社会主义新农村建设的政府需求，也体现了满足所在地域或社区乃至整个社会金融稳定的需求。
　　据此，本文提出一个农信社公司治理的新框架（如图1所示）。该框架强调了内部治理和外部治理的相辅相成，缺一不可。但与现有模式相比，更加突出了外部治理的重要地位，因为外部治理是农信社治理的首要条件和基本机制，内部治理则以外部治理为基础，它是外部治理的内生性制度安排。为此，健全与完善农村信用社治理结构，要继续强化外部治理，进而健全完善内部治理。

　　首先，以地方政府管理和扶持为手段，以银监会的金融监管为要求，以中国人民银行有条件的票据兑付为动力，继续强化农信社外部监管。其次，逐步打破农信社经营地域界限，完善市场退出机制，提高农村金融机构的竞争性，增加存款人和客户的选择性，形成并强化市场约束，增强农信社的自律。第三，在监事会、审贷委员会和薪酬委员会中设置员工代表，进而发挥员工在农信社治理中的作用，完善内部治理机制。最后，建立利益相关者沟通协调机制，协调不同利益相关者之间的利益冲突，促进农信社稳定科学健康发展。
作者单位  辽宁省金融研究中心、辽宁大学金融研究中心　
　　　　　沈阳农业大学经济管理学院金融系