农信社扶贫小额贷款的有益尝试

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农信社扶贫小额贷款的有益尝试

作者：褚保金 … 文章来源：本站原创点击数：更新时间：2008-1-9

　　我国最早从1993年开始由社科院农发所引进乡村银行模式的小额信贷开展扶贫活动。之后的几年时间里许多地方政府，特别是在扶贫贴息贷款运行中出现很多问题时，转而利用其扶贫系统大规模开展小额信贷项目，但是由于扶贫系统无力承受信贷风险、操作成本以及缺乏合法地位等原因，从1999年4月开始政府扶贫小额信贷转由农业银行运作，原有的扶贫社大多数被重新定位为扶贫服务中介组织，作为政府扶贫的职能服务部门而存在。同年农信社开始开展农户小额信贷业务。
　　目前，地方政府实行的扶贫小额贷款可以看作是扶贫贴息贷款与小额信贷的综合体。那么8年来扶贫小额贷款的运作情况如何？传统的扶贫贴息贷款运行中出现的问题是否得到了解决？扶贫小额贷款的绩效如何？可持续性如何？
　　本文以江苏省16个经济薄弱县之一、同时也是扶贫小额贷款投放县的泗洪县为例，从农户及农信社的角度分析其运行机制及取得的绩效，在此基础上提出扶贫小额贷款进一步发展完善的政策建议。
运行机制及发展现状
　　2001年，以江苏省联社的组建为契机，将扶贫小额贷款的发放全部移交给农信社办理。目前在江苏省的1025个省定贫困村开展的扶贫小额贷款就是在此基础上不断探索并逐步改进而形成的。
　　运行机制。扶贫小额贷款的投放范围是省定的扶贫重点村，发放对象主要是家庭收入处于中等及中等以下水平的农户以及一部分以项目带动贫困农户“脱贫”的合作经济组织和种养大户。
　　扶贫小额贷款采用小组联保贷款和信用贷款相结合的方式，对于信用记录比较好的农户，可以直接放贷，无需抵押担保。
　　贷款的额度：2005年之前初次贷款可以得到的额度是1000元，再次贷款时可以增加到2000元；2005年以后，每户首次贷款不超过3000元，续贷不超过5000元，；2007年贷款额度再次扩大，最高金额可达10000元，视项目需要在限额内确定。这样的变化不仅反映了物价的上升和经济基础的变化，同时也可以看作是农户在扶贫贷款作用下收入提高之后产生了更大的资金需求。近几年根据农村产业经济的发展，对扶贫贷款也进行了调整，贷款也试着投向贫困户上游组织，即带动贫困户致富的合作经济组织和种养大户，根据与贫困户订立的合同数，按每带动一户2000元计算（单户贷款数额不得突破2万元），且该项投入总额不得超过本乡镇贷款指标的5%，2007年该比例允许扩大到20%。
　　贷款期限视生产经营的项目周期确定，最长不超过一年，允许跨年度使用，但回收期不得迟于下年度的3月底。贷款利率按人民银行规定的同期同档次基准利率执行，按期归还贷款的农户享受50%贴息，但借款人一旦逾期就不可以享受贴息。
　　贷款损失责任及激励机制：如果贷款回收率高于90%的，其贷款损失全部由省财政承担，贷款回收率低于90%的，低于90%部分省财政和农信社各承担一半，这样的风险补偿机制可以降低农信社运行扶贫小额贷款的损失。而相应的激励机制是对回收率超过92%的县进行奖励，超过92%部分的奖励资金，按农信社70%、扶贫工作相关部门30%的比例分配。
　　目前推广的扶贫小额贷款的内在机制可以概括为“政府担保贴息，农信社贷款，农户用钱”。政府以适量的财政资金投入为代价，农户可以获得3倍于财政投入资金的杠杆资金，一定程度上解决了借款人与贷款人之间信贷博弈的困境。
　　发展现状。2001年农信社系统成为江苏省唯一一家扶贫小额贷款发放机构，截至2006年底，农信社实际小额贷款发放规模相比于2001年底的规模扩大了6倍多，开展扶贫小额贷款的县联社也从最初的16家增加到现在的29家。
　　扶贫小额贷款覆盖的宽度从最初的5万多户增加到2006年底的14万多户，平均贷款规模从最初的1534元增加到4334元。被覆盖的农户的数量及信贷需求不断增加，反映了农户自身运行项目成功以及带来的对周围人的示范效应，由此我们至少可以从表面上推断扶贫小额贷款运行较为良好。
　　扶贫小额贷款的绩效评价
　　由于农信社和政府机制不同，使其各自运作的小额贷款的可持续性也截然相反，如何使两者之间优势互补，产生最大的绩效，是评价的主要指标，因此，应将扶贫小额贷款的“可持续性”重新定位为：在农信社能够弥补成本，至少实现盈亏平衡的前提下，农信社与政府持续有效合作，从而实现扶贫小额贷款的持续运作。
　　绩效评价。通过调查发现随着扶贫小额贷款的规模逐年扩大，其对农信社人力、物力资源占用比例越来越大，每个信贷员面对的10%以上的贷款户都是扶贫小额贷款，不过很难将操作成本按照某个比例在扶贫小额贷款和其他业务之间进行分配。和相关人员访谈中得知，目前泗洪农合行的的信贷员人数已经略显短缺，但是在这里我们为了简化，假定其操作成本为0。
　　另外，近两年扶贫小额贷款都有一定比例的逾期贷款，这些逾期贷款主要分为以下几种类型：（1）到期未还，但总的用款时间未超过一年的贷款。有一部分贷款的期限小于一年，农户在到期之后没有按时还款，但是其在一年期满之前偿还了贷款，从农信社的角度来看，本质上这部分贷款不是“逾期贷款”；而从省财政的角度来看，这部分却是“逾期贷款”，因为这部分农户不可以享受贴息；（2）农信社未按规定向省财政申请核销的贷款。（3）农户在一年期满仍未偿还的贷款。从调查了解的情况来看，主要是以前两种为主。
　　农信社运作扶贫小额贷款的机会成本假定为农户贷款的收益，这里的农户贷款包括一般农户贷款、农户联保贷款、抵押农户贷款等。
　　调查数据显示，2006年江苏省泗洪农合行运作扶贫小额贷款的风险收益率为1.32%，再加上财政提供的奖励资金，总的贷款收益率可以达到5.49%,不过其中不包括贷款收发过程中的操作成本，实际的收益率不足5.49%。
　　农合行运作扶贫小额贷款的机会成本是7.99%,净损失4.10%。但是，按照2006年省财政制定的奖励政策计算，奖励资金带来的收益率为4.18%，可以弥补机会成本带来的净损失，也可以看成是对农信社低息贷款和操作成本的补贴，可见奖励资金政策对于农信社的激励作用是比较大的，而且更为关键的是奖励资金和到期还款率成正比，所以这是在取得很高的还款率的情况下才能实现的。
　　所以不管是计算实际成本还是机会成本，农信社运作扶贫小额贷款都基本能够弥补成本，并且只要农信社提高贷款还款率，运作扶贫小额贷款可以获得收益，也就可以保证扶贫小额贷款的可持续性。
结论及政策建议
　　增加贫困农户的纯收入。扶贫小额贷款对贷款农户的家庭纯收入和农业纯收入都产生了显著的正向影响，尽管在贷款农户中有一小部分是非贫困户。而在这些非贫困户中又有一部分是通过扶贫小额贷款发展起来的。因此增加贫困农户的家庭纯收入是达到真正扶贫目的基本原则。
　　建立科学的运行机制。据资料显示农信社运作扶贫小额贷款取得了95%以上的到期还款率，但执行的基准利率，使农信社运作扶贫小额贷款的机会成本较高，因此省财政可以建立奖励资金制度加以平衡。完善运行机制，通过村委会、乡镇扶贫小额贷款协商小组、扶贫办各方合作，加强内部监督以及外部监督，内部监督即通过村民之间相互监督，外部监督则依靠扶贫小额贷款协商小组及扶贫办的检查、监督为主，彻底杜绝在实际运作过程中，扶贫贷款流向非贫困农户的现象。
　　完善征信系统。扶贫小额贷款成功的经验值得借鉴和推广，他们在运作模式上主要采用了小组贷款、动态还款等核心激励机制，同时还建立了农户的信用档案，根据信用记录发放小额信用贷款，降低了信息不对称的程度，保证了还款率。
　　建立农户档案管理制度。在贷款发放过程中，少部分贷款流向高收入农户、信贷员在贷款发放过程中“优亲厚友”、农信社在该业务上的操作成本越来越高从而可能影响其积极性问题时有出现，因此，对农户档案管理要加强，包括农户的收入情况及信用情况，严格确立备选农户，并能注意农户收入的动态变化，及时更新农户的资料。在《贷款备选农户名册》审核过程中要强化村民之间的内部监督，约束村委会的行为，结合扶贫办等其他部门对村委会的外部监督。扶贫办通过不定期的入户调查来监督农信社以及其他单位和个人在贷款运作过程中的行为。
　　设计合理的奖励方案。为激励扶贫办对农信社等其他利益主体的监督行为，建议政府根据贷款运行情况和监督情况设计动态分配省财政的奖励资金的方案。或者将扶贫小额贷款与农信社的其他政策性业务和补贴挂钩，制定合理的正向激励和行政惩罚的策略来约束、规范。
　　充分发挥政府引导作用。在使用小额贷款的村成立由村支部书记、村主任和村会计等干部群众参加的中心组，在各贷款村执行乡镇扶贫小额贷款协商小组的职能。怎样发挥这一职能政府要结合其它激励和惩罚措施加以引导，使扶贫小额贷款协商小组和中心组可以通过指导农户选定生产经营项目、监督贷款使用过程、催收贷款，达到帮助农信社降低操作成本的目的。
　　顺应经济发展规律，适度创新。据资料显示，无论是乡村干部、信贷人员，还是农户均反映单笔贷款数量以及总贷款量不足，很多符合条件的农户没有得到贷款支持，得到的贷款也难以满足发展需求。因此在进一步完善运行机制的基础上可以考虑增加投放指标以及贷款额度。

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