农地金融是农业土地经营者以其拥有的土地产权向金融机构融资的行为关系的总和，它是市场经济条件下农村土地制度以及农村金融体系的重要组成部分。当今世界上，大多数发达的市场经济国家和地区都建立了较为完善的农地金融制度。虽然各国建立农地金融制度的历史背景不同，组织方式也存在一定差异，但在作用上有许多共同之处，诸如加快农村金融体系发展、协助政府农业政策推行、集中资本进行农业基本建设、促进农业与城市金融的交流等。

构建我国农地金融制度的必要性
　　当前，农民贷款难、农村融资难已经成为制约农业市场化、产业化、国际化和新农村建设的突出问题。农民从金融机构取得贷款即农业信贷资金投入占农业总投资的比例还相当低，其原因除了农业投资周期长、比较效益低、回收慢等之外，还有一个重要原因就是农民缺乏较为理想的抵押品。从农村现实状况来看，农民可以选择的抵押品主要有：房产、正在生长但尚未收获的农作物、家畜、家禽、定单农业中的定单、土地使用权等。其中，前3种价值不大且评估较为困难，定单农业还只是在农业产业化较为发达的东部省份出现。
     以土地使用权作为抵押的资金融通，相应于其他形式的抵押贷款具有如下优点：债权可靠，较为安全，可以实行土地债券化；由专门机构执行与推行；在聚集资金与分散风险上有着独特而有效的功能，促进金融机构加大农业中长期信贷投入，在一定程度上缓解农业资金供求矛盾。农地金融制度的优势，还在于整个贷款过程都有一种促进农地流转、提高农业比较效益的机制。在贷款项目的审批中，土地规模、项目的盈利性、管理等是取得信贷的重要条件。能及时收回的良性贷款和优质户会得到进一步的资金支持，而落后经营户则得不到需要的资金，有可能会加快农地流转，实现规模经营。总之，土地使用权抵押是土流转的重要形式，通过抵押，农户可以在金融机构取得资金，缓解资金供求矛盾，提高农民通过信贷从金融机构融资的能力。

农地金融机构选择及组织体系初步设计
   建立农地金融制度，首先要解决的问题是构建一种什么样的组织体系。从农地金融业比较发达的西方国家来看，其农地金融机构比较健全和比较完善，形式多样，自成体系。我国现行农村金融体系中的农业发展银行、农业银行、农信社等都有能力承担农地金融业务，开展业务创新。在条件成熟的情况下，可筹建或新建土地金融公司或土地银行等新型金融机构。这5类金融机构承担农地金融业务的优劣势如表一所示。
   表一   不同金融机构开展农地金融业务的优势与劣势比较
类别
优  势
劣  势
农业发展银行
国家支持，资金利率优惠，业务有特定范围
职能定位不准；资金实力不足；组织机构简单；员工数量少
农 业 银 行
资金优厚，技术、管理水平高，人员素质高；网络健全
农村发展空间小；竞争力弱；不具备信息优势，监督成本高
农 村 信 用社
网点遍布乡村，有信息优势，监督成本低；若合作性质得以贯彻，可以很好服务“三农”
资金实力差；技术、管理水平低；人员素质不高；资金亏损面较大，包袱重
土地金融公司
专业化金融机构，容易形成专业化运行，提高经营水平；没有历史包袱
组建成本高，业务运营有一个适应期，竞争能力差，必须有较大业务规模
土 地  银 行
专业化最强，容易在农地流转方面发挥主导作用；符合国际惯例
组建成本极高；加重国家财政负担；降低资源配置效率
   结合我们的实地调查和实践，近期比较可行的办法是选择农信社作为开展农地金融业务的信用机构，待条件成熟时组建土地银行或土地金融公司。其组织体系宜采取自上而下的方式、由国家以法律或法规的形式对此确定并给予资金和政策支持来进行组建。
　　在县级联社内部设立“农地使用权抵押贷款部”，负责农地使用权贷款业务。接受由基层农信社交来的土地抵押贷款业务的有关资料，确定农地使用权的抵押担保关系，发行土地债券并负责还本付息；贷款的发行与贷款期限的确定。把贷款发放给乡农信社，并根据贷款的类型来确定其期限；抵押物的处理。若贷款人到期不能如期偿还债务，则接受借款人的农地使用权来抵偿债务，然后再将农地使用权转售给其他农民。农地使用权抵押贷款的资金来源有四方面：国家拔给的资本金及专项基金；发行土地债券筹集的资金；净利润分配中的公积金；农信社原有资金及新筹集的资金等。
　　在农信社内部设立“农地使用权抵押贷款办”，负责农地使用权抵押贷款的发放与回收等具体业务。接受农民的农地使用权作为抵押标的物，受理贷款申请并登记在册；聘请农地评估中介机构或专家对抵押农地进行评估；向县信用联社汇总上报贷款申请，获准后负责贷款的发放事宜；对农地使用权贷款的用途进行跟踪，实施动态管理；负责农地使用权贷款的回收等。
　　加强对农地金融业务的指导、管理、监督、协调及服务。农信社尤其是县信用联社受自身经营管理能力等因素的限制，开展新业务的难度较大，加大人民银行对县信用联社的业务支持力度，做好农地使用权抵押的顶层设计，是农地金融顺利开展并推广普及的一个重要条件。
　　建立科学的土地评估体系。土地债券发行之前，必须进行土地价值的评估。为了科学合理地确定土地价格，必须建立科学、有效的土地评估系统。提高评估从业人员素质，通过严格的资格认证制度促使专业评估人员具有过硬的专业素质、完善的知识结构和良好的职业道德；促进评估机构之间开展公平竞争，为各类评估机构公平竞争营造公平、公正、公开的社会环境，同时鼓励民间评估机构的发展；允许国外土地评估机构进入中国评估市场，一则可以引入国外比较先进的土地评估办法；二则可以学习国外评估业的先进管理经验。
　　完善农地金融制度的有关配套条件。主要有：改革农地经营方式。在完善土地集体所有制的基础上，调整和完善土地承包经营方式，明确农村土地所有权主体，稳定土地承包权，促进农地使用权流转与抵押。防范农地金融风险。一是农信社要加强对农地抵押贷款的可行性研究，对贷款进行跟踪监控，动态管理，把贷前管理、贷中管理和贷后管理有机结合起来，把风险消灭在萌芽状态或控制在最低限度；二是要消除农民向非农产业转移的障碍，为其顺利转向其他产业提供宽松环境；三是政府要对申请农地贷款的农户提供信息和技术支持，提升农产品的科技含量，增强竞争力。建立农民贷款保险制度。农户以土地使用权作抵押获得贷款，其本身存在投资风险，而贷款保险具有分散风险、移转风险的功能。具体操作过程如下：获得农地金融贷款的农户按其贷款金额的一定比例交保险金给保险公司，从而获得贷款保险。当经营失败不能偿还贷款而失去土地时，保险公司给予一定的赔偿。当然，在这个过程中，要采取有效的机制来防止农户的道德风险和逆向选择行为。建立农村社会保障体系。逐步建立失业农民社会保障制度或最低生活保障制度，解决失去土地农民的最基本的生活问题；建立覆盖全社会的农民医疗保障和养老保障制度，做到“病有所医，老有所养”，避免贷款资金违规使用和非农使用。