银监会于2006年2月提出了农村合作金融发展的远景目标：坚持服务“三农”的方向，坚持市场化、商业化取向，争取用5一10年时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求的、有特色的社区性农村银行机构。为此，笔者对农信社发展的远景目标的难点和可行性进行了研究，针对目前农信社进行市场化、商业化改革出现的诸多新问题，以及银监会对农村金融放宽准入的新政，对农信社带来的冲击等问题提出一些对策性的看法与建议，供探讨。

改革发展中存在的问题
    根据笔者广泛搜集近几年农信社改革发展的资料来看，目前农信社改革发展主要存在以下一些问题：
    改革和办成农村社区性银行金融机构的利益冲突。如果要求农信社实现商业化、追逐利益最大化，农信社机构是否存在不愿意伸入农村社区自然村现象，这是由农村社区自然村存贷规模小、风险大、贷款成本高的性质决定的，从而就得不到规模效益，实现不了盈利最大化。国有商业银行之所以从农村纷纷撤出，其原因就在于此。
　　“三农”贷款比城市工商企业贷款风险大。根据有关调查，农信社改革基本方向是商业化运作，结果导致农信社增加对农户贷款有限，将个体工商户贷款也算作对农户的贷款。在这种客观条件下，有关部门应为农信社力争象美国、日本、法国那样成为公益法人、免税团体的优惠待遇，使农信社同样能享受中央确定的“多予、少取、放活”的方针，以确保对“三农”发放较低的优惠贷款利率。   
　　对农信社立法己刻不容缓。全国政协常委、著名经济学家萧灼基在2006年初明确提出：“一直以来，农村金融没有相关法律，只是一些管理规定。信用社的法制层次不高，其地位就难以确定，呼吁有关方面尽快立法”。农信社已存在57个年头，至今还没有一部应有的法律规范，使农信社长期处于被动的地位，经营长期得不到应有的法律保护。
　　开放农村金融市场的新政，对农信社带来的冲击风险。银监会发布的调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，将给农信社带来业务骨干人员和优质客户流失的冲击。   
 
看法与建议

    将为农民提供便捷的金融服务作为头等任务。农信社一旦远离了生活在社区的广大农民群体，那么农信社不过是成为徒有虚名的外壳而已。目前农村社区一一广大的自然村已出现金融网点的真空。笔者提出以下三个解决办法：一个是适当放开民间自由借贷；一个办法是农信社去组织发展农村资金互助社，成为农信社的一个业务往来的机构；还有一个办法，对业务量大的村建新分支机构，通过电脑联网进行实时监控，以杜绝经济案件的发生。
   尽快建立统筹城乡发展的金融机制。可以借鉴美国等发达国家的《社区投资法》，即用外力来干预增加对社区的投资。目前仅仅将县域内各金融机构的一定比例新增存款投放当地农村经济发展，其数额不大，起不到应起的作用。建议早日出台《社区投资法》，以促进金融业将金融资源反哺给农业，也可考虑借鉴泰国的办法，规定所有商业银行应将其吸收的存款按照一定比例转让给农村商业银行用于增加对“三农”的贷款。
   “三农”的贷款利率问题宜低不宜高。强调要坚持把促进农民增收作为农业和农村工作的中心任务。农信社更要明确自己的定位是千方百计为农民提供优质的金融服务、为农民增收服务。“三农”贷款获取利率高，农民的收入就要减少，这和党中央的初衷相悖。也有人认为小额贷款成本高必须高利率，如印尼、柬埔寨、尼泊尔等国家扶贫贷款的利率高达30一70个百分点，这种观点是与中央确定对“三农”的“多予、少取、放活”的方针相背离的。对合作金融要力争象美国、日本、法国那样给予免缴一切税赋的优惠待遇，目的可确保可向社区农户发放低利优惠贷款，使农民受益。
　　国家政策上给农信社以公益法人、免税团体的应有待遇。美、日、法、德等不少国家税法规定，对不以盈利为目的的合作金融、互助合作金库、无股份借贷公会、房屋借贷协会、互助银行等为“公益法人”、非纳税团体。美国以法律形式规定对信用社的优惠政策：一是免征各种税赋；二是建立信用社存款保险；三是信用社不交存款准备金；四是信用社可以参照市场利率自主决定存贷款利率。日本政府也规定免征农村合作金融机构的营业税、所得税、固定资产税，允许分红进入成本，政府对农协合作组织发放的贷款给予利率补贴，对其存贷款利率、资本充足率实行优惠政策。我国农信社是农民弱势群体应对市场竞争的自助组织，要使农村金融机构能够良性运行，必须对农村金融机构给予一定的优惠政策，国家财税、金融政策理应给予优惠政策予以必要的扶持。今年“两会”上，众多与会代表对农村金融改革“破冰之旅”从何着手？均认为离不开政府稳定的政策扶持。认为农业经济的“弱质性”特征决定了不能只有“无形的手”自发调节农村经济市场。
    必须加快制定《合作金融法》的立法工作，依法指导、规范农信社和农村资金互助社的健康发展。美国于1934年通过了《联邦信用社法》，至今已67年还对城乡信用社保持免税待遇；在市场经济高度发达的美国，在城乡均设有获得免税待遇的广泛信用社组织。而我国人均金融资产只有800美元，有什么的理由不给城乡信用社以立法形式赋予免税待遇？笔者建议：规范我国农信社改革必须先制定《合作金融法》，以法促进保护农信社的发展，指导规范原来老的信用社恢复合作金融组织的改革。凡符合《合作金融法》要求的信用社或农村合作银行，由社员代表大会讨论决定均可申请办成合作金融，成为公益法人，免征一切税赋。凡不符合《合作金融法》成立的信用社则只能申请办成商业银行，何去何从，由信用社社员代表大会讨论决定，报县联社审核，由银监会统一核准。
     农信社应及早研究放开农村金融市场准入新政的应对之策。当前，农信社仍是农村金融市场的主角，对“三农”和中小企业金融服务，对改进农村金融服务缺乏竞争对手和竞争压力。但今后时间内，邮政储蓄银行要在农村广泛发放贷款；新型的村镇银行、专营贷款业务的子公司、农村资金互助社均要在农村开展金融服务等。湖北银监局被每天来谈投资办农村银行的企业都挤破了门，使银监会的人忙得完全没有休息的时间。看来，银监会的新政，会导致农村金融市场出现“群龙争食”的激烈竞争局面，但群龙争夺的是农村的一些高端优质客户，而不会争夺那些额度小、成本高、风险大的小客户。群龙在城镇办新的金融机构，必将从农信社挖走一些业务骨干，导致农信社的人才流失的风险。在这种竞争的新形势下，农信社应及早研究应对竞争的策略，尽快研究改进对客户的金融服务，开拓新的农村金融服务领域，以抢占先机，尽可能避免处于被动的局面。
       对县联社、基层农信社的经营管理机制进一步改革和完善。完善改革必须还权于民，县联社、基层信用社主任的任命应由上级任命逐步过渡到由社员代表大会选举任命。因为失去对经营者选择权的股东同样会失去了经营者对其的忠诚度。只有使经营者确实知道他们是社员代表大会选出来的，要对社员（股东）完成承担的经营目标责任，他们才会千方百计采取措施去努力实现增收和降低经营成本。在具体经营管理上，应同社员的经济利益联系在一起。 
作者系中国管理科学研究院金融发展研究所高级研究员