基层农村合作金融监管实践的思考

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基层农村合作金融监管实践的思考

作者：金元文章来源：本站原创点击数：更新时间：2008-5-20

　　监管实践中存在的问题
　　近几年，农村合作金融机构经营业绩大幅提升，不良贷款识别、计量、控制、处置的能力不断提高，风险意识明显增强，但随着业务的不断拓宽和发展，其潜在的风险不断暴露，发展中的风险不断增多。而监管当局对农村合作金融机构的监管实践中存在一些不容忽视的问题，使监管工作不能达到预期目标，主要表现在：
　　检查多，跟踪少。检查的主要目的一是为了发现已经发生的风险，并及时采取处置措施，减少损失；二是为了防止风险的发生，防患于未然，达到防微杜渐的目的。而近几年监管部门对合作金融机构的现场检查接二连三，查出的问题或大或小，层出不穷。检查结束后，也按一定程序要求整改或处理。但是由于监管部门后续跟踪检查不到位，使得现场检查走过场，为检查而检查，导致每次查出的问题得不到根本性解决。
　　问题多，处罚难。纵观近几年检查情况，每次均有不同程度的问题，但是由于处罚手段过软、监管手段单一，对银行业金融机构不能起到震慑作用，导致同一问题屡查屡犯，查而不纠现象蔓延。之所以形成这种局面，根本原因在于全国通用的处罚措施与欠发达地区的实际不相符。一是从经济处罚的角度看，银监会的标准都在5万元以上，如果处罚二三次，对于一个每年收入只有几十万的欠发达地区农信社来说，无疑是迫使其“下课”，退出金融市场；二是县级法人的农信社普遍缺乏有经验的高管人才，如果取消一个相对有经验的高管人员的资格，再选出一个来，也无法提升管理水平，难以实现农信社长足发展的目标，造成了监管部门查出的问题多、处理难度大的尴尬局面。
　　现场检查频率高，非现场监管作用弱，尚未形成有效对接。非现场监管作为一种有效的监管手段，在监管工作中应发挥其成本小、涉及面广、信息量多且直观的优势，为现场检查提供服务。但在基层监管部门的实际操作中，非现场监管与现场检查分离，非现场只是一种向上级部门报数据的工具，现场检查基本按照上级主管部门的统一安排进行，并未依据非现场监管指标的变动，有针对性地组织检查。另外，非现场监管也缺乏深入专业的分析，非现场监管岗位的不稳定，造成了非现场监管工作的不连续。现场检查与非现场监管没有相应的对应关系，非现场监管不能为现场检查提供有效的监管依据，现场检查的针对性削弱。
　　对高管人员审查严、管理松。高管人员作为合作金融内部管理的核心，其决策决定着地区银行业发展的方向，影响着银行业经营理念，是银行业发展的首要因素之一，而在基层实际监管操作中对高管人员任前审查较严，有一定的审查指标，但对其日常监管因没有操作性强的监管指标而基本流于形式。
　　按部就班的多，创新立异的少。创新是事物发展的推动力，没有创新就没有发展。而基层监管部门的实际情况是，将大量的人力和精力投入上级主管部门安排的工作任务上，无暇顾及自身工作的安排，长期以往，造成基层监管人员对上级部门的依赖心态逐渐增强，在实际监管工作中缺乏创新氛围和条件，自身创新的锐气逐渐减弱。
　　建议
　　制定符合欠发达地区银行业实际的监管措施。监管措施是实现监管目标的一种手段，缺乏有效的监管措施，就无法达到预期的监管目标，也就无法体现监管的有效性，更无从树立监管权威。我国制定的监管措施是大一统的，未完全体现区域经济发展不平衡的实际，导致欠发达地区监管部门在实际操作中无法完全执行。所以在制定监管措施时，应充分考虑我国地区间发展不平衡的现状，按经济区域制定不同的监管措施，增强监管措施的操作性。
　　建立差别的监管制度。差别监管可分为区域性差别和行业性差别，按不同区域和不同行业的风险状况确定不同的监管方式，有利于提高监管效力，也有利于监管资源的合理分配。目前情况下农村合作金融是以县为单位的法人机构，对其监管可按区域风险状况确定不同的监管方式和措施，对于经营好、风险小、内部控制制度比较完善的机构，在监管方式上可适当放宽，主要以非现场监管为主，引导其向更高层发展；对于经营不善、风险明显、管理不到位的机构，采取多现场检查、多督促、严管理等方式严格监管手段，控制风险。
　　加大对高管层的考核力度。应当将日常检查出的问题按数量和严重程度量化到每个高管人员的任职考核当中，制定相应标准，确定考核分值，按年进行考核，连续两年或任职期间三次以上考核不合格的，采取相应的监管措施，改变对机构的目标考核与高管考核“两张皮”的局面。
　　提高非现场监管对现场检查的指导性。从基层监管工作的实际出发，建立非现场监管通报机制，在非现场监管中发现的苗头性问题及时向有关部门和相关岗位通报，形成发现问题—通报—确定处置方案—采取措施—控制风险的良性循环制度。对查出的问题注重后续跟踪，使问题得到彻底解决。同时，除特殊情况外减少全面检查的频率，以专项检查为主，有利于监管的深入细致。
　　确定可操作的基层监管目标。银监会确定了通过审慎有效的监管，保护广大存款人和金融消费者的利益和增进市场信心，通过金融、相关金融知识的宣传教育工作和相关信息的披露，增进公众对现代金融的了解、努力减少金融犯罪，维护金融稳定等四项监管目标，这是对全国银行业总体上的监管目标。作为基层监管部门，应当结合地区发展的实际，从具体的监管事项入手，制定符合本地区实际的三年或五年监管操作目标，探索监管目标具体实施的路子，使监管工作更具体化，更具操作性，可以更好地提高监管效率，以此推动监管人员的创新意识，提高监管创新的积极性。
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?作者单位银监会青海海南监管分局

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