新一轮改革中的利益博弈均衡分析

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新一轮改革中的利益博弈均衡分析

作者：佚名文章来源：本站原创点击数：更新时间：2007-12-25

　　目前，新一轮的农信社改革已经步入重要的历史发展阶段，通过改革产权制度，完善法人治理结构、改革管理体制，使农信社形成可持续经营管理机制。为了使农信社改革试点顺利进行，国家以补贴、税收、资金等多种方式给予政策支持。其资金支持采用专项再贷款和专项中央银行票据，用于置换农信社的不良贷款。国家采取将资金支持政策与不良资产比例降低、资本充足率提高等具体指标挂钩。2006年，大部分地区央行票据实际支付到期，为了将中央银行对农信社的资金支持真正纳入“囊中”，各地方政府纷纷通过多种途径（地方政府直接入股、招商注资、发动群众认股入社等）帮助农信社达标。因此，实践中农信社的改革重心在处理历史遗留的财务问题上。根据有关统计数据，新一轮改革措施的效果初步显现。
　　然而，来自实践第一线的文献支持这样的判断：三年来农信社的改革主要围绕着财务数据和监管数据的改善转变，尽管资本充足率、不良资产率、盈利指标明显改善，但还没有真正形成可持续经营和发展的产权制度和管理机制。
　　有关农信社改革绩效、存在问题、农村金融体系建设以及农村金融合作社的发展路径等问题已成为讨论热点问题。
　　关于农信社的改革方向，目前存在两种主要观点：一种认为农信社的改革方向是恢复合作金融属性，应按照合作制原则办成真正的农民合作金融组织。另一种认为体制内改革己经穷途末路，必须改弦更张地进行整体改革。目前，监管当局和理论界已初步达成共识：一是农信社并不等于农村合作金融，二是农信社改革不一定非得走合作化道路。
　　这些探讨在相当程度上揭示了当前农信社改革实践中遭遇的理论和政策性困惑。根据金融功能观点，金融体系的演进基础性动力来自社会经济发展和市场的发展。探索总结合作金融制度变迁的动因、建立真正的农村金融合作社的发展路径，还需要进一步深入研究。
　　　
             新一轮改革试点中的博弈
　　2003年国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》，为此国家出台了许多对信用社的扶持政策，构成了博弈各方的策略选择基础。
　　改革成效。
　　全国农信社系统自1994年至2003年连续十年亏损。
　　到2005年6月末，全国农信社（含改制的农村合作银行和农村商业银行，下同）净资产总额、平均资本充足率、盈利总额三项指标全部由负转正，金融监管数据还表明，三年来信用社存款规模扩大、股金数额增加、市场意识提高，支持“三农”的信贷投入数量明显增加。
　　改革实施中出现的问题。
　　机构重组与转换机制。几年来大多数资不抵债的农信社都改头换面存活下来。在政策的激励下，许多地区的基层政府把工作注意力主要放在获取中央资金支持上。从而对增资扩股、追收旧贷款、核销呆坏账，层层下指标，采取一切手段优化、“包装”农信社财务。大量公开的文献证实，在相当大的范围存在着“重指标改善，不重机制转换”，“重法人机构改换门面，不重完善法人治理结构”问题。由于缺乏“退出机制”，农信社的转换机制在观念上难以建立，在实际中难以运行。从微观层面来看，多样化的产权组织形式并未有效解决所有者现实缺位的问题。
　　对于一些包袱沉重的农信社，为尽快达到规定的专项票据申请条件，增资扩股不规范现象依旧存在。这在很大程度上影响了股金的稳定。从经营角度看，外生性风险极易引发支付风险；而入社、退社的随意性则难以使社员与农信社形成风险共担机制，在相当程度上弱化了对农信社的管理；而且在实际运作过程中，自然人股东众多、股权分散、大股东说了算的现象依然存在；上级联社掌握基层法人社的人事权，也极易剥夺其法人财产权，相应“自下而上”的股权约束机制建设的效力有待观察。
　　亏损农信社的增资扩股。亏损农信社增资扩股难度较大。在宣传中如实“告知”，农民对这类农信社入股意愿较低，因此，存在信息披露不充分和虚假信息。许多农信社为了吸引投资股，曲解政策，承诺采取“亏挂分红”，以保证投资股股东的利益。这些做法使“股本存款化”，为农信社经营资金不稳定埋下隐患。其次，许多农信社为完成增资扩股任务，对职工采取按岗位分配入股指标。职工为保全工作岗位，接受指标分配。由于职工是“内部人”，农信社在未来经营中一旦有风吹草动，职工抽逃股金比较容易。这是农信社资金不稳定的潜在因素，同时存在“内部”股东侵害“外部”股东的可能性。
　　历史性旧债追讨问题。大多数农信社的不良贷款旧债是乡镇企业和乡村集体及乡政府欠下的，特别是乡村两级集体贷款数额巨大。在实行税费改革、乡财县管、转移支付、免征农业税等一系列新的财税政策后，乡村两级已基本上丧失偿还贷款的能力。乡镇企业借改制破产之名，逃废债更是屡见不鲜。乡镇企业债务和广泛存在的乡村、财政欠款的“悬空”状况，使农信社依法收贷收效甚微。为了兑付央行票据，农信社较普遍使用的方法是通过“换约付息、以新贷收旧贷、减免利息”，盘活旧欠；以“冒名贷款”等方式做大分母实现“稀释”不良资产。
　　完善法人治理结构问题。在农信社的总资本中，股金约占20%，农信社长期经营所形成的集体积累约占80%，集体积累所形成的产权的归属虽然在表面上是清晰的，但实际上是模糊的，主要由内部人--信用社职工支配，农信社法人治理结构一时难以建立。因此，农信社兑付专项票据的重要指标的落实基本依靠的是行政机制。目前多数农信社社员代表大会很少能定期召开，其应有的职权作用难以得到实质性发挥；有些地区的“三会”、“三长”职责范围模糊，理事长、主任职责范围不够明晰，在实际运行中，降低了工作效率，应有的监督机制作用未能发挥。
　　内控管理中的主要问题。明晰的产权制度和完善的法人治理结构是建立有效内控机制的基本条件。由于缺乏内控基础，风险管理滞后。监事会的监督职能仅靠内部稽查部门难以实施，外部监管和现有的省、市级稽核审计力量有限，稽查的深度和广度无法保证。实践中由于对县级联社的监督检查缺位，在经营管理中存在个人操纵重大决策，管理理念偏差，规章制度执行不严，操作风险监督防范不力现象。
　　中央和地方政府的博弈。在地方政府无论选择再贷款还是专项票据方案，只要采取低成本方法推进改革时，中央政府的支付报酬最大等于零。因为在具体实施时由于地方政府可能在票据兑付时间到期时被拒绝，当不考虑发行央行专项票据而产生的利息支出、央行专项票据兑付时可能导致货币发行超量所需要的宏观中和调控政策所带来的成本支出时，可认为中央政府的成本为零。当地方政府采取高成本推进改革时，即使改革未实现中央和地方的直接目标，由于宣传、发动工作的影响，社会提高了对农信社改革的理解度，因此我们把地方政府的支付报酬的收益最小界定为大于零。
　　博弈后的结论
　　综上分析，在第一次博弈中，当中央政府推出两种备选方案，地方政府唯一占优策略只能是专项票据；在地方政府选择中央银行专项票据的资金支持方案后，第二次占优策略只能是选择低成本推进改革策略。这既可以解释为什么全国各地均选择专项票据支持方案，并且在很短的时间内达到方案设定的标准。也可以解释在上文中罗列的改革中出现的不和谐的现象。由于是动态博弈，所以非常容易理解中央银行和银监局在2003年颁布改革方案后，2004、2005年连续发布了此方案配套文件，细化、强化对农信社增资扩股、治理结构完善合规性监查，对经营成本支出规范性考核，对分红、用人制度监督；可以解释信用社的抱怨：“票据兑付门槛提高”、“央行发放票据的标准是按照农信社2002年底实际资不抵债数额的50%进行发放，但在兑付环节，监管者则按照最新的财务标准设立标准进行考核。现在想要达到兑付标准难度很大”。
　　目前农信社改革的现实中的问题是多方重复博弈的结果。从历史角度看，近三十年来农信社制度设计的一贯的价值取向是：为“三农”服务，主要措施是通过改善农信社财务状况，来摆脱农信社的困境，建立自我约束机制，即所谓“花钱买机制”。但历次改革制度设计，从金融功能角度上看实质是在农民、股东、地方政府与中央政府重新分配存量金融风险和预期金融收益，具有金融资源跨期交易性质，这会导致均衡的收益分割——金融风险成本后移，使改革成果具有不确定性特征，统计数据不能准确反映跨期效益。另外由于“跨期”效应，地方政府选择带来的收益尽管是短期的，却是“即期”的，而其所带来的金融不稳定则是“远期”的并且可以是“转移”的。从交易决策角度看，交易实际是在两“寡头”间进行的，博弈双方的策略偏好显然具有异质性，这会导致两种问题出现：一是内部人控制和二是外部人控制。信息不对称和信息不完全的存在，通过体会多次改革博弈的“学习效应”，现实中金融不稳定“至少对产业、地区或经济主体带来经济收益”（陆磊，2006）。
　　此外，与中央政府对国有商业银行的资金支持不同，国有商业银行所处的城市金融市场是个竞争性的市场，而单个的农信社在所处的农村金融市场中是个“小区垄断者”。同时，由于国有商业银行因其“大”，所以有战略投资者青睐；而农信社因其“小”，难以吸引潜在投资者的注意力。
　　综上，仅靠中央资金支持是不能解决农信社以及农村金融体系的可持续问题的。
　　G·曼昆认为：“理论上，金融体系是一种节约交易费用与增进资源配置效率的制度安排，其产生与变迁既不是随意的，也不是按照某种意志与外来模式人为安排的，它并不仅仅是一种有形的框架，而是一系列相互关联的演进过程的结晶”。农信社的产权问题、管理体制问题和财务问题等的形成是系统问题，其改革也是系统问题。
　　把农信社放到建立多层次农村金融体系这一个大平台上，构建多层次的农村金融体系包括商业金融、政策金融和多样性的合作金融。改革的目标是，通过提供多层次的农村金融供给来满足农村多层次的金融需求，而不仅是使农信社这一机构的“重生”。
　　
课题组组长：荣刚（人行安徽省亳州市中心支行）
课题组成员：潘淑娟（安徽财经大学经济金融学院）
             杨晓蓉（人行安徽省亳州市中心支行）
             徐绍文（人行安徽省亳州市中心支行）

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