一、 我国农村金融改革取得重大进展
我国是一个发展中农业大国，13亿人口8亿是农民。农业作为国民经济的基础，历来是党和国家全部工作的重中之重。改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的巨大变化，取得了举世瞩目的伟大成就，农村基础地位不断巩固，农村综合实力不断增强，农民生活水平不断提高。在这一过程中，农村金融作为我国金融体系的重要组成部分，承担着支持服务“三农”发展的重要责任，为促进农业增产、农民增收和农村经济发展做出了积极贡献。截至2007年末，农村金融机构资产总额14.7万亿元，占金融机构资产总额53.5万亿元的27.6%；负债总额14.2万亿元，占金融机构负债总额50.1万亿元的28.4%。其中存款总额11.9万亿元，占金融机构存款总额40.2万亿元的29.5%；贷款总额7.9万亿元，占金融机构贷款总额28.7万亿元的27.6%。
银监会成立以来，按照中央要求，在认真履行对银行业监管职责的同时，始终把农村金融改革发展作为工作重点，积极推进农村金融深化改革、转换机制、加强管理、改进服务，加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，农村金融业发生了重大变化。主要表现在：
在机构建设上，一是对农村地区银行业金融机构市场准入政策进行重大调整。按照“低门槛、严监管”的原则，实行“资本”和“机构”两个放开，引导各类社会资本到农村地区创业发展，允许新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，鼓励和支持银行业金融机构到农村地区设立分支机构。目前，试点范围已经扩大到全国31个省份，已开业50家新型农村金融机构。其中，村镇银行36家、农村资金互助社9家、贷款公司5家。二是邮政储蓄改革实现重大突破。分离邮政储蓄机构的“邮政”和“储蓄”职能，设立邮政储蓄银行。目前，邮政储蓄银行分支机构已经成立，服务范围覆盖我国所有市、县和主要乡镇，成为连接城乡经济的最大金融网络，运用协议存款和购买债券等方式，建立了邮政储蓄资金回流农村的渠道。三是深入推进农村信用社改革。农村信用社风险和管理职责顺利移交省级人民政府，以股份制为导向的产权改革顺利推进，灵活多样的公司治理架构初步搭建，经营机制逐步开始转换，服务“三农”宗旨不断强化，支农主力军地位进一步巩固，整体面貌焕然一新。四是扩展农业发展银行政策性服务功能。农业发展银行的业务范围由最初主要从事粮棉油收购贷款业务，逐步扩大至以粮棉油贷款业务为主，农林牧副渔生产、加工转化及农业科技等新增业务领域为辅的业务范围，特别是扩展到了农业产业化龙头企业、农业综合开发、农村基础设施建设，以及代理财政性支农资金拨付等领域。五是稳步推进农业银行整体股份制改造。按照“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的原则，推动农业银行实施股份制改革，发挥县域资金、网络和专业等方面优势，探索服务“三农”和商业运作相结合的有效途径，更好地为“三农”和县域经济发展服务，商业金融支农骨干与支柱进一步得到强化。
在信贷服务上，适应“三农”发展对农村金融服务的新情况、新变化和新要求，有力有序推进农村金融服务创新工作。一是大力发展无需抵押担保的农户小额信用贷款和联保贷款。在科学总结农村信用社小额贷款的基础上，引导银行业金融机构全面拓展农村小额贷款主体、对象、期限、额度、利率和用途，大大提升了小额信贷的广度和深度，农民从事简单再生产资金需求基本得到了满足。二是完善农村小企业贷款制度。将农户小额信用贷款和联保贷款机制成功引入农村小企业融资领域，结合小企业贷款"六项机制"，积极支持农村小企业创业发展，农村小企业“贷款难”问题有所缓解。三是探索与农业专业合作社信贷合作机制。适应我国农业专业合作社发展的新变化，推动探索了农村信用社与农村专业合作社的信贷合作机制，构建了发放千家万户农村小额贷款的平台。四是大力开拓银（社）团贷款。研究出台银（社）团贷款办法，鼓励和引导各类银行业金融机构加强业务协作，通过跨地区、跨行业的银（社）团贷款方式，积极满足农村各类大额信贷资金需求。五是构建农村金融机构代理业务制度框架。充分发挥农村合作金融机构网点优势，探索建立农村合作金融机构代理业务制度安排，开展代理各类政策性金融业务和城市成熟的金融产品。截至2007年末，我国银行业金融机构涉农贷款余额6.09万亿元，农业贷款2.36万亿元，农户贷款1.31万亿元，农户贷款覆盖面达到34.6%左右，受益农户3亿多人。
在风险监管上，针对农村金融机构组织体系相对复杂，性质上有政策性、商业性和合作制的不同，规模上有大、中、小的差别，质量上有好、中、差的区别。银监会在统一风险防控措施等监管标准的同时，充分尊重各类农村金融机构的性质和特点，大力实施差别化的分类监管。一是确定不同监管主体。对农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行等全国性农村银行业金融机构，由银监会负责监管；对各类农村中小金融机构，按照属地监管原则，分别由银监会派出机构进行监管，着力提高监管有效性。二是实施不同监管政策。根据监管评级结果和机构的性质功能，在分支机构设立、业务开办、监管报表、检查频率、风险处置等方面采取差别化的监管措施，促进农村金融机构持续健康稳定发展。
二、 当前农村金融改革发展中的突出问题
应当清醒地看到，受各种内外因素的制约，当前我国农村金融体制机制上还存在不少矛盾和问题，农村金融仍然是我国整个金融体系最薄弱的环节，农村金融服务还远不能适应社会主义新农村建设的需要，突出表现为：机构网点布局有空白，金融服务能力有差距，配套扶持政策有不足。
（一）机构网点布局有空白。受多种因素的影响，我国农村地区机构种类单一，数量较少，覆盖度低。从数量上看，有的地方只有一家金融机构，有的地方甚至空白，出现金融盲区。银监会《中国银行业农村金融服务分布图集》显示，我国有“零金融机构乡镇”数2868个，只有1家金融机构的县（市）有2个、乡镇有8901个。其中，西部地区的情况尤为严重，共有2645个“零金融机构乡镇”，占全国“零金融机构乡镇”数的80%。此外，在我国农村地区，保险机构、证券机构、金融租赁公司和信托公司等非银行金融机构也很少，这些机构的覆盖率比银行业金融机构更低。造成农村金融机构空白和覆盖率低的原因，主要是农村金融有效需求不足，农业具有天然弱质性，农村金融业务成本高、风险大和收益低，农村金融机构难以实现商业可持续发展。据统计，“十五”期间，仅国有商业银行县及县以下机构和人员就减少了2.62万家和17.9万人。农村金融机构网点布局出现空白，将不可避免产生三个问题：一是农民无法享受普惠制金融服务。金融机构空白或缺少的地区,容易出现金融服务盲区或金融服务困难，造成农民办理存贷款等基础性金融业务不便。2006年，银监会曾专门进行过调查，有22.38%的农村企业和15.6%的农户反映，贷款难的主要原因是“当地金融机构偏少”。二是农村金融机构竞争不充分。单一金融机构乡镇的出现，致使少数地区农村金融机构垄断经营，产生了农村金融服务供给不足、服务质量低下、服务价格较高等问题。据统计，全国有98.7%的农户是从农村合作金融机构和农业银行获得贷款的。三是农村金融资源无法合理有效配置。农村金融机构的缺失，使得农村资金无法有效集聚，资金趋利性又导致农村资金持续外流，进一步扩大了农村资金"缺口"，影响了农村金融机构对“三农”的信贷投入，严重制约了农村经济发展和社会主义新农村建设。
（二）金融服务能力有差距。近年来，虽然我国农村金融机构服务能力有了长足进步，但是与城市金融机构相比，特别是与国内外先进银行相比，还存在很大差距。一是信贷供给能力相对不足。受农村资金持续外流、自身历史包袱沉重等影响，近两年来，我国农村金融机构流动性压力明显增大，特别是今年人民银行又实施“从紧”货币政策，实行信贷规模控制，连续多次上调存款准备金比例，冻结了农村金融机构大量信贷资金，削弱了信贷支农能力。目前，许多农村中小金融机构资金十分紧张，有的已经难以满足正常的农村小额信贷需求，更不用说满足农村交通、水利、电网、通讯、物流设施、农田基本建设、特色农业和特色资源开发等领域的贷款需求。二是金融创新能力相对薄弱。随着农村金融市场开放和多元化竞争格局初步形成，农村金融机构纷纷加快了创新步伐，逐步引入了代理、银行卡等新业务，大大丰富了农村金融产品。但是，受农村抵押担保品不足、从业人员素质较差和经营管理水平低下等因素的影响，农村金融机构创新能力仍然较差，金融业务品种较为缺乏，服务方式比较单一，结算手段相对落后，尤其是服务技术手段严重落后，IT覆盖率较低，部分省辖没有联网，单机操作比较普遍，银行自助服务设施更是严重不足，无法满足农村日益多元化、多层次的农村金融服务需求。三是信贷管理能力相对较差。农村金融机构改革普遍不到位，公司治理缺陷，内部控制不健全，经营机制不灵活，贷前、贷中和贷后管理相对能力差，没有建立农户、农村中小企业以及大规模种养殖企业信用等级数据库、风险评估模型，没有引进和开发先进风险管理技术，特别是缺少优秀的信贷管理人员，无法对现金流量进行分析，正确评估授信风险状况。
（三）配套扶持政策有不足。农村金融业务成本高、风险大、收益低的特点，客观上与商业运作之间存在一定矛盾，一般难以实现商业可持续发展，为此，农村金融机构积累了大量历史包袱。据统计，截至2007年末，全国银行业金融机构涉农贷款不良贷款率高达16.4%，其中农林牧渔贷款不良率27.1%，农户贷款不良率12.8%，均远高于全国银行业金融机构平均不良贷款率7.5%的水平。从世界各国看，几乎所有的国家在推进传统农业向现代农业转变过程中，都采取了农贷贴息、税收减免、资金支持等一系列政策措施。为促进农村金融机构可持续发展，近年来我国陆续出台了一系列“多予、少取、放活”的农村金融扶持政策。虽然这些政策在一定程度上降低了农村金融机构的经营成本，缓解了经营压力，消化了部分历史包袱，但是由于扶持力度不够，政策不配套，缺乏制度化，这些政策不仅难以覆盖农村金融机构的经营成本和风险，而且对涉农金融业务的引导与激励动力也严重不足。在财政政策方面，除对扶贫贷款和助学贷款实行贴息外，至今尚未建立涉农贷款和保险的贴息制度，出台涵盖所有农村金融机构的涉农贷款和政策性保险贴息办法。在税收政策方面，对农村金融机构减免税的力度较小、期限较短、范围较窄，允许农村金融机构税前列支呆账准备比例过低；没有长期的减免税制度，对农村信用社减免的营业税和所得税政策今明两年即将到期；也没有对其他农村金融机构实行相应的税收减免政策。在货币政策方面，实行的差别存款准备金比例政策力度较小，服务“三农”的农村商业银行执行与商业银行相同的存款准备金比例，农村合作银行低1个百分点，农村信用社低2.5个百分点；农村合作金融机构的贷款利率又严格限定在基准利率的2.3倍以内，利率市场化改革进程相对缓慢。
三、加快推进农村金融改革与创新
    目前我国农村金融领域出现的问题，是城乡二元经济结构在农村金融领域的集中体现，也是农村经济金融改革发展过程中的问题，这些问题完全可以通过深化改革、促进发展和完善政策等措施逐步予以解决。
（一）大力培育发展农村金融组织体系。空白金融机构乡镇的大量存在，表明当前我国农村金融组织体系的建设，离中央明确建立多层次、广覆盖、可持续农村金融体系的要求还存在很大的距离。为此，要在坚持市场化原则前提下，从“培育”、“优化”和“健全”六个字上下功夫，着力提高农村金融机构覆盖率。“培育”，即培育新型农村金融机构。在认真总结评估前期试点经验的基础上，加快完善村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构准入政策，提高投资者入股比例，放宽投资主体限制，增加“零金融机构乡镇”和单一金融机构乡镇等地区的机构数量，引导各类社会资本在这些乡镇设立新型金融机构，建立绿色市场准入通道，鼓励商业银行和农村合作银行跨地区在农村设立分支机构。“优化”，即优化现有农村金融机构。引导农村信用社优化现有机构网点布局，推动跨区域设立分支机构。督促国有大型商业银行稳定县域机构，引导农业银行回归“三农”，优化农村分支机构网点，参与投资设立新型农村金融机构。“健全”，即健全农村非银行金融机构。积极推动建立农村政策保险、商业保险、相互保险和再保险体系，引导商业性保险公司到农村设立机构，建立农业保险经营网络。稳步发展农村地区证券和农产品期货业务。同时，借鉴国外（如印度）经验，还可以考虑建立一至两个全国性“三农”发展基金，构建一条能够有效畅通城市资金回流农村的新渠道。商业银行可按照存款余额一定比例，通过债券投资和基金投资形式集中统筹，委托一家农村金融机构进行商业性管理，按照市场原则向农村金融机构开展批发信贷资金并实施监督，以增加农村金融机构支农信贷资金来源和使用效率。
（二）着力解决农村金融发展制度障碍。当前我国 “三农”工作中各种问题，根源在于城乡二元化经济结构的制约，在于农业生产的天然弱质性，在于现行农村生产关系状况和生产力发展的不适应，在于农村投融资体制的不健全。要从根本上解决农村金融改革发展中的各种问题，必须着力加强制度创新：土地制度上，在坚持农村土地集体所有制度不变的原则下，允许农村土地占有、使用、收益、处分四项权能适度与所有权相分离，推动土地承包经营权和宅基地使用权按市场原则合理流转，按市场价值设定抵押，将土地价值资产化，有效解决当前农村金融服务中存在的担保抵押物不足和农村“贷款难”问题。保险制度上，要加快推进农村保险体系建设，特别是要加快研究建立强制性农业政策性保险制度，对商业性农业保险扩大补贴范围和补贴额度，加快农村保险普及推广，切实降低农业生产风险，合理分散和转移由此引发的农村信贷风险。利率制度上，要稳步推行农村利率市场化，尽快放开农村贷款利率上限，通过资金价格覆盖经营成本和风险，允许在民间借贷比较活跃和资金紧张的地区适度提高农村存款利率。
（三）抓紧完善农村金融长效扶持政策体系。要积极借鉴国内外经验，加快建立具有正向激励作用的农村金融长效扶持政策体系，切实提高农村金融机构服务“三农”的主动性和积极性，这既是各国的普遍经验，也是中央的明确要求。构建科学贴息制度，发挥财政政策“多予”作用，按照“政府引导、市场运作、引入竞争、自愿参与”的原则，加快出台符合我国“三农”发展特点的支农贷款和政策性保险贴息制度办法，并对贫困地区和重点农业项目，按照一定比例对贷款或保险本金进行补贴。

[1] [2] 下一页