蒋定之:解放思想改革创新有效解决农村信用社体制机制和效率问题

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作者：佚名文章来源：本站原创点击数：更新时间：2008-1-9

　　我国是传统农业大国。发展现代农业，建设社会主义新农村，离不开现代农村金融。近年来，党中央、国务院从战略高度，对农村金融工作做出了一系列重要部署，取得了积极成效，以政策性金融、商业性金融和其他金融为主体的农村金融体系基本形成，农村金融服务逐步改善，为促进农业增产、农民增收和农村经济社会发展发挥了重要作用。但是，受农村经济发展水平制约和农村金融体制改革滞后等因素影响，目前农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节和领域，农村金融供需矛盾突出，城乡金融资源配置严重不平衡，整体服务水平远不适应社会主义新农村建设的需要。
　　农村信用社是金融支农的主力军，也是现阶段农村金融改革发展的重点和难点。但是，作为农村金融体系的重要组成部分，农村信用社目前的问题最突出，困难最大，也具有明显的特殊性，主要表现在六个方面：一是地处县域，服务“三农”，受当地农村经济发展水平的影响程度更深。二是经营规模较小，机构网点分散，实施有效管理和提高风险抵御能力的难度更大。三是产权模式多元，组织形式多样，推进股份制改革面临的问题更复杂、任务更艰巨。四是历史包袱重，经营风险大，不但束缚自身的可持续发展，也严重制约了支农服务能力和水平的提高。五是法人层次较多，管理体制复杂，有效统一各方利益、顺利推进改革的难度更大。六是区域和机构间的差异大，发展很不平衡，有的机构即将公开上市，而有的机构还面临生存危机；部分地区农村信用社整体上已步入良性发展轨道，而部分地区的问题仍然十分严重。
　　刚刚闭幕的党的十七大，把农村金融问题列入统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的重要内容，强调要大力推进农村金融的改革和创新。这是党和国家对农村金融工作做出的新的战略部署，提出的新的更高要求。银监会将以党的十七大精神为指导，进一步解放思想，改革创新，从影响农村信用社改革发展的根本性原因和重大体制机制障碍入手，奋力推进改革开放，强化审慎监管，推动科学发展，不断提高农村信用社的运行质量和效率，力争用5到10年时间把农村信用社分期分批办成产权明晰、经营有特色的现代金融企业，明显改善对建设社会主义新农村和发展现代农业的金融服务水平。
　　一、继续推进管理体制改革，重点解决省联社问题。管理体制改革始终是深化农村信用社改革的重点之一。下步，要坚持“政企分开，规范管理；服务为主，稳定县域；因地制宜，形式多样；市场运作，循序渐进”的总体原则，积极探索省联社的存在形式，逐步厘清省级人民政府与作为其管理平台的省联社之间的职责安排，逐步厘清省联社与基层法人社之间的权责关系，确保改革后的农村信用社管理体制顺畅有效。总体上看，省联社改革模式既要充分借鉴国际先进经验，更要紧密结合农村信用社改革发展现状和“三农”发展实际。考虑到我国经济发展不平衡，东中西部差异较大，农村信用社风险状况、管理水平、队伍素质参差不齐，农村信用社管理体制和管理模式必须结合各地实际，因地制宜，不能简单划一。比如，是否可以研究设计联合服务公司模式、联合银行模式、统一法人模式、省联社模式、金融持股公司模式等五种乃至更多种模式，以更好地适应我国农村金融服务特点。在现行法律法规框架下，不同种模式在股权设计、业务范围和行为边界等都应有所区别。比如，联合服务公司模式和联合银行模式应实行自下而上入股，按股权比例行使话语权，但前者不从事银行业务，主要履行对会员的服务职能，后者可以赋予其对公银行业务，持有限银行牌照。金融持股公司模式应实行自上而下持股，但不能控股，按照股权比例参与有限管理，持有限银行牌照。统一法人模式不应该作为主体模式，主要适用于城乡一体化程度较高、管理半径较小且农村信用社整体经营状况好、管理水平高的省（市），可以省（区、市）为单位组建统一法人的农村银行机构。省联社模式主要适用于经济欠发达，县（市）法人机构公司治理不完善、自我管理和自我约束较弱、整体发展水平比较低的省份。这些省份可以在一定时间内继续保持现有省联社模式，但要健全治理机制，强化章程约束，规范履职行为。对于这些问题，还有待于进一步研究探索，慎重确定。但无论何种模式，在实际改革推进过程中，要坚持市场化原则，坚决避免行政强迫，防止违背基层意愿；注意避免简单合并求大，防止弃乡进城倾向；坚决避免一哄而起，防止眼睛向上、简单翻牌。
　　二、进一步推进产权制度改革，重点解决好股权设置不科学，股权虚置和内部人控制问题。产权制度改革是继续深化农村信用社改革的基础和核心内容。农村信用社早已不是真正意义上的合作制。要承认历史，尊重现实，坚决不能走回头路。要按照股份制方向，加快产权改造，优化股权结构。对现有实行合作制和股份合作制的机构，要适时进行改造，将“资格股”、“投资股”对应改造成为股份制下的“优先股”和“普通股”，用3年左右时间逐步降低直至取消资格股，为向商业银行转轨创造条件。同时，要通过引进战略投资者，成立股东（社员）持股基金或持股会，着力解决股东分散、股金不稳定和内部人控制问题。鼓励和支持符合条件农村信用社和农村合作银行改制为农村商业银行。对于个别城市化、工业化和农业产业化程度较高的地区，可以地（市）为单位组建农村合作银行或农村商业银行。
　　三、进一步完善公司治理，重点提高公司治理有效性。农村信用社公司治理改革要把提高公司治理有效性作为设计公司治理结构的出发点和落脚点。要适应社区性机构特点，建立“形式灵活、结构规范、运行科学、治理有效”的法人治理模式。对于规模较大的机构，应建立完备的“三会一层”治理架构。对于规模较小的机构，在确保权力有效制衡约束前提下，可以采取多样化治理形式，有的可以不设监事会，由董（理）事会下设专门委员会行使监督职能，有的可以实行董（理）事长兼行长（主任）。要采取切实有效措施，加快经营机制转换，建立并实施有效的内部审计制度、成本费用控制制度、贷款责任追究制度、利润考核分配制度、劳动用工制度，完善内部控制，强化约束激励，提高公司治理有效性。
　　四、实施分类监管，重点提升农村信用社的整体素质。强化审慎监管，是对银行业金融机构的普适性要求。这几年，银监会按照统一市场规则和风险监管的要求，以商业银行监管标准为标杆，大力推进农村信用社监管理念、制度、方式方法的统一，全面推行了贷款五级分类制度，实施了监管评级制度，明确了资本充足率、大额风险控制等风险为本的监管要求，并加强持续监管，对巩固和扩大改革发展成果，改进“三农”金融服务等方面工作奠定了好的基础。同时，我们也清醒地认识到，要提高对农村信用社监管的针对性和有效性，必须要在明确监管标杆、坚持统一标准的前提下，根据监管评级结果，结合各农村信用社的风险差异性，因地制宜，区别对待，实施分类监管。对于“好”的机构，要给政策、帮改制、促发展，注重运用原则监管，减少检查频率，在市场准入等方面给予“绿色通道”，支持其股改上市，跨区域发展，做大做强；对“中”的机构，要保成果、打基础、上台阶，发挥正向激励作用，促进评级向好转化；对于“差”的机构，要求支持、加力度、解风险，注重运用规制监管，强化约束限制，甚至实施市场退出。具体来说，对综合评级结果三级（含）及以上的机构，监管机构要支持其做精做强，省级联社要发挥服务为主的职能；对综合评级结果四级的机构，监管机构要加大监管力度，促其评级达标，省级联社要发挥管理与服务并重的职能；对综合评级结果五至六B级的机构，监管机构要采取限制性和扶持性相结合的措施，督促化解风险，省级联社要发挥以管理为主的职能；对综合评级结果六C级的机构，监管机构要会同省级联社逐家制定风险处置预案，尽快化解风险。
　　五、面向市场、立足自我，重点化解农村信用社历史包袱。现阶段，农村地区经济发展滞后，开展金融业务额小分散，经营成本高，风险大，收益率低，与商业化经营之间存在一定矛盾。除上轮改革国家通过央行票据置换、拨付保值储蓄补贴、减免税等扶持政策帮助消化一部分外，目前农村信用社还有5500亿元左右的存量包袱。目前，银监会正在按照国务院要求，研究建立对农村金融的扶持政策体系。对现有农村信用社的存量包袱，要立足自身发展，深化改革，改进服务，按照市场原则，通过资产处置、机构重组等多渠道加快化解，以达到持续经营的基本条件。要按照“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的要求，加强贷款管理，加大拨备力度，加快转换经营机制，不断夯实发展基础。同时，我们积极支持和鼓励地方政府通过出资、土地置换等合理渠道，帮助农村信用社消化历史包袱、充实资本金；积极支持和鼓励农村信用社通过溢价增发股票，用溢价部分冲销不良资产等方式，消化历史包袱，不断提高机构健康度。
　　六、稳步推进制度创新，重点激活农村金融市场。资本是市场经济的关键性要素之一。为解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、竞争不充分等问题，银监会在去年制定发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的意见》，按照“低门槛、严监管”原则，鼓励和引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行等三类新型农村金融机构，支持银行业金融机构在农村地区设立分支机构。今年10月份，银监会在前期试点取得积极成效基础上，经国务院同意，把试点范围扩大到全国31个省份。实践证明，通过适当的政策引导，推动各类资本有序流入农村金融市场，对于加快构建投资多元、种类多样、贴近“三农”、服务高效的新型农村金融组织，明显提高和改进农村金融服务，具有重大的理论意义和现实意义。中央提出，要采取切实措施，大力培育多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，显著提高农村金融服务水平。要完成这个历史任务，必须要进一步解放思想，积极创新，大胆实践。总的思路应该是，在充分发挥政策性金融作用基础上，视城乡二元经济结构转换程度，逐步过渡到主要依靠商业化、市场化方式解决农村金融问题。在具体推进过程中，关键还是要靠改革、靠开放，用新思路来解决老问题。比如，由于原来农村信用社经营管理不规范，风险程度较高，出于审慎监管和维护农村金融稳定的考虑，我国对投资入股农村信用社的要求进行了严格限制。经过多年改革发展，现在能否打破入股比例限制，能否打破股东地域限制，能否打破筹资渠道限制，推动农村信用社的并购和战略重组，以引导各类资本投资入股农村信用社，促进解决好股权结构、资本金、公司治理和经营机制等方面的问题，建立现代金融企业制度，增强农村金融市场活力，明显改善“三农”金融服务。对于这些问题，都需要进行认真研究，积极探索。

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